الموازنة الأولى لحكومة الرزاز: تقديرات خاطئة وعجز غير مسبوق

رئيس الوزراء عمر الرزّار بعيد تكليفه بتشكيل الحكومة. تصوير أحمد غرابلي

الموازنة الأولى لحكومة الرزاز: تقديرات خاطئة وعجز غير مسبوق

الإثنين 30 كانون الأول 2019

شهد الأردن في العام 2019 تطبيق أوّل موازنة عامّة لحكومة رئيس الوزراء عمر الرزاز، الذي عُيّن رئيسًا على إثر الاحتجاجات الشعبية في حزيران من عام 2018. وكان الرزاز قد صرّح إن هذه الموازنة ستكون مختلفة عن سابقاتها، و«موجّهة بالنتائج». لكن ما هي هذه النتائج التي وصلت إليها موازنة 2019؟

نهاية كلّ عام، تتقدّم الحكومة بمشروع ميزانية تقديرية للعام القادم لكي يوافق عليها مجلس الأمة، وتحتوي الميزانية خطّة الحكومة المالية للعام القادم، إلى جانب ملخّص للعام الموشك على الانتهاء. وبناء على هذا تقدّمت حكومة الرزّار بمشروع ميزانية العام 2020 التي تحتوي إلى جانب تقديرات 2020، ملخّصًا لميزانية العام 2019 تحتوي على الأرقام التقديرية التي كانت قد تقدّمت بها في العام السابق 2018، وأرقام مُعاد تقديرها لنفس العام 2019 بعد مرور معظمه وظهور معظم الأرقام الفعلية، مما يسمّى «إعادة التقدير».

انطلقت موازنة 2019 لحكومة الرزاز من العجز (بعد المنح) الذي ورثته عن موازنة حكومة الملقي بمقدار 813 مليون دينارًا (إعادة التقدير، 2018)، والذي تبيّن أن مقداره الفعلي لاحقًا 728 مليون دينارًا (فعلي، 2018). وحاولت الحكومة الحالية إعداد موازنة قدّرت أنها ستقلّل من العجز (بعد المنح) بمقدار 82 مليون دينارًا. حيث قدّرت الحكومة، بناء على موازنة 2019، أن تزداد إيراداتها المحلية (ضريبية وغير ضريبية) بمقدار مليار دينار.

وفقًا لمشروع موازنة العام 2020، لم تحقّق الحكومة ما توقّعته نهاية العام 2018. وبحسب خبراء اقتصاديين فقد ازداد العجز والمديونية بمقدار غير مسبوق، فما الذي فعلته الحكومة محاوِلة زيادة إيراداتها، وما الأسباب التي قادت إلى فشلها في تحصيل ما قدّرته؟

ضريبة جديدة وأخرى قديمة

مثّل قانون ضريبة الدخل الجديد محورًا هامًّا في تعيين حكومة الرزاز، وفي خطاب هذه الحكومة التي أكّدت على أهمية القانون، الذي كنا بدونه «سنضطر لدفع فوائد أكبر على ديون المملكة، وبالتالي سترتفع المديونية» كما صرّح الرزاز في حينه. وجاء هذا القانون متفقًا مع السياسات الضريبية للحكومات المتعاقبة في السنوات الماضية، حيث تشكّل الإيرادات الضريبية الحصّة الأكبر من إجمالي الإيرادات المحليّة. وقُدّرت حصّة الإيرادات الضريبية من إجمالي الإيرادات المحليّة في تقديرات موازنة 2019 ما نسبته 66% تقريبًا.

 

وبرغم ما أكّده الرزاز في محاضرته في الجامعة الأردنية نهاية عام 2018 عن ثِقَل ضريبة المبيعات وأثرها السلبي على المواطن، وأن «قوانين الضريبة حول العالم تأخذ من الغني وتعطي الضعيف»، واسترساله في الكلام عن دراسة العبء الضريبي الذي تصل نسبته إلى 26% من دخل جميع المواطنين من مختلف مستويات الدخل، ووصفه «بقمّة اللا عدالة» إلا أن الحكومة لم تغيّر شيئًا على هذه الضريبة سوى إعفاءات وتخفيضات بسيطة.

وأكّد الرزاز في تلك المحاضرة على زيادة حصّة ضريبة الدخل من إجمالي العبء الضريبي، لكن ما حصل على أرض الواقع هو زيادة شرائح ضريبة الدخل دون المساس بحصّة ضريبة المبيعات، مما يعني زيادة العبء الضريبي الإجمالي كما يظهر في حصّة الإيرادات الضريبية من إجمالي الإيرادات المحليّة للمقدّر لعام 2020.

تقديرات طموحة وصدمة الواقع

أثناء نقاش مشروع قانون ضريبة الدخل الحالي، صرّح مدير عام دائرة ضريبة الدخل والمبيعات، حسام أبو علي، إن مقدار الزيادة المتوقعة في الإيرادات الضريبية المحصّلة من دخل الأفراد والأسر، والشركات، وإدارة التهرّب الضريبي، في حال إقرار مشروع قانون ضريبة الدخل يبلغ نحو 280 مليون دينار. وقُدّرت الزيادة في إيرادات ضريبة الدخل والأرباح في موازنة 2019 عن الإيرادات الفعلية من هذه الضريبة لعام 2018 بمقدار 222 مليون دينار تقريبًا. 

وقَدّرت موازنة 2019 زيادة في إيراداتها المحليّة عن إيراداتها المحلية الفعلية لعام 2018 بمقدار مليار دينار تقريبا، بواقع زيادة في الإيرادات الضريبية بمقدار 738 مليون دينار تقريبًا، وزيادة في الإيرادات غير الضريبية التي تشمل الرسوم والغرامات وغيرها بمقدار 327 مليون دينار تقريبًا. مما سوف يساهم في المحصّلة إلى تقليل العجز (بعد المنح) في الموازنة العامة لعام 2019 بمقدار 82 مليون دينار.

إلا أنه، ومنذ انقضاء الربع الأول من عام 2019، بدأت تلك التوقّعات بخذلان الحكومة. التقت اللجنة المالية النيابية في منتصف عام 2019 بوزير المالية آنذاك، عز الدين كناكرية، وصرّح النائب خالد البكّار، رئيس اللجنة المالية النيابية، أثناء اللقاء قائلًا: «في عنا مشكلة في تحصيل الرسوم الجمركية والضريبية على الدخان بأنواعه المختلفة»، مشيرًا إلى انخفاض الإيرادات الضريبية المتأتية من الدخان بسبب انتشار السيجارة الإلكترونية.

بدوره، أشار كناكرية في اللقاء نفسه إلى أن بعض الإيرادات الضريبية زادت في الربع الأول لعام 2019 عن مقدار نفس هذه الإيرادات في الربع الأول لعام 2018، مثل ضريبة الدخل التي زادت بمقدار 56.2 مليون دينار، وأخرى انخفضت، بحسبه، مثل ضريبة المبيعات بمقدار 10.8 مليون دينار، ورسوم بيع العقار بمقدار 5.9 مليون دينار. مما شكّل في الإجمال، بعد حساب الزيادة والتعثّر في جميع البنود، تأخّرًا عن الإيرادات المحلية المقدّرة للربع الأول من عام 2019 بمقدار 100 مليون دينار.

وصولًا إلى نهاية العام، حيث استمرّت الفجوة بين المقدّر والفعلي في الاتساع، حتى وصل الفارق بين الأرقام المقدّرة لعام 2019 وإعادة التقدير للعام نفسه في الإيرادات الضريبية إلى أكثر من 475 مليونًا وفي الإيرادات غير الضريبية إلى أكثر من 513 مليونًا، كما يوضّح الشكلان الآتيان.

 

 

أمّا عن سبب حصول هذه الفجوة، فمردّه بحسب محمد البشير، المختصّ الضريبي والباحث في المالية العامة، إلى مشكلة مزمنة لدى الحكومة الأردنية في تقدير موازناتها، حيث تميل إلى «التقدير الذاتي غير المبني على بيانات مالية تاريخية، وتفضّل الجانب الإعلامي وتسييس الأرقام» من أجل التخفيض من قيمة العجز. ويشير الباحث الأقتصادي فهمي الكتوت، إلى أن ديوان المحاسبة سجّل على الحكومات منذ عقود مبالغتها في تقدير الموازنة العامة. وبرأي البكّار، «هنالك بعض المؤسسات تنفق بلا رقابة، (..) وكثير من أرقام الموازنة غير حقيقية».

كما يعزو البشير والكتوت أسباب هذه الفجوة بين المقدَّر والواقع إلى معطيات مرحليّة وأخرى مستمرّة. وتشمل الأسباب المرحلية بشكل عام الارتفاع في النفقات العامة في أرقام إعادة التقدير لعام 2019 مقابل بقاء الإيرادات العامة على نفس مستوى الإيرادات الفعلية لعام 2018، بواقع زيادة في النفقات الجارية بما يقارب 300 مليون دينار، وزيادة في النفقات الرأسمالية بما يقارب 100 مليون دينار. 

وساهم في الإبقاء على الإيرادات بنفس مستوى العام السابق، بحسب البشير والكتوت، أن ضريبة الدخل المقرّة بداية 2019 لم تحقّق الآمال المعقودة عليها، وقلّت إيراداتها بمقدار 130 مليون دينار تقريبًا عن المقدّر لعام 2019. إضافة إلى ذلك، جميع الإيرادات الضريبية المختلفة لم تحقق المتوقّع منها لعام 2019، وذلك للعديد من الأسباب المرحلية منها: انتشار السيجارة الإلكترونية والدخان المهرب مما أدى إلى انخفاض عائدات الضريبة الخاصة على الدخّان. كما ساهمت زيادة الضرائب على سيارات الهايبرد والكهرباء خلال عام 2018 في تراجع الإقبال عليها مما أضعف سوق بيعها والإيرادات المتأتية للحكومة عن ذلك، إضافة إلى عوامل أخرى منها ركود سوق العقار، والقرار المتعلّق برسوم التجارة الإلكترونية.

بحسب البشير، أدّى النهج النيوليبرالي الذي تتبعه الحكومات الأردنية منذ التسعينات إلى ما نعيشه اليوم من «انكماش اقتصادي»، حيث تغيّرت السياسة الحكومية نحو الجباية الضريبية بشكل أساسي وتخلّت عن المشاريع الاقتصادية التي تدرّ دخلًا يساند الموازنة العامة. وساهم «إحلال» قانون ضريبة المبيعات بدلًا من ضريبة الدخل، بحسب تعبير الكتوت، في تعزيز ذلك الانكماش، حيث تسري هذه الضريبة على مختلف عناصر الحياة اليومية مما يعرقل الاقتصاد، دون تفريق بين فقير وغني.

ويشير الكتوت إلى أن الاقتصاد الأردني عاش فترة نموّ منتصف الألفينات و«نجد أنه خلال هذه الفترة كانت النفقات الرأسمالية تصل إلى 20 و25 في المئة من إجمالي الإنفاق العام، وهذا يُحدِث احتمالية نموّ. كذلك كانت نسبة الاستثمار الخارجي مرتفعة». إلا أن الحكومة حينها لم تبنِ على هذا النمو في مشاريع إنمائية، ولم توجّه الاستثمار الخارجي، فاقتصر كلّ ذلك على «نمط استهلاكي؛ عقارات وأراضي وخدمات. ولم نشهد نهضة صناعية أو نهضة زراعية أو نهضة في قطاع السياحة، يمكن أن تؤسس لبناء اقتصاد وطني يعتمد على نفسه».

أدى ذلك إلى ما وصلنا إليه، اليوم، من اقتصاد قائم على الضرائب دون أن يكون هذا الاقتصاد منتجًا، بحسب البشير، مما ساهم بشكل رئيسي في الانكماش الذي نعيشه اليوم. شكّلت الإيرادات الضريبية ما نسبته 65.3% من إجمالي الإيرادات المحلية لعام 2018، و68.3% في إعادة التقدير لعام 2019، ومن المقدّر لها أن تصل إلى نسبة 73% في عام 2020. هذه النسبة بحسب الكتوت، ناهيك عن الإيرادات غير الضريبية التي تشبه الضرائب من رسوم وغرامات، غير صحية للاقتصاد الوطني، حيث تصل نسبة الإيرادات الضريبية إذا تمت إضافة الرسوم والغرامات إلى ما يقارب 87% من إجمالي الإيرادات العامة، والبقية من المنح الخارجيّة.

العجز والمديونية

نتيجة لهذه السياسات الاقتصادية غير المنتجة، بحسب البشير والكتوت، ازداد العجز والمديونيّة عبر السنوات السابقة إلى ما وصلنا إليه اليوم من أرقام غير مسبوقة، حيث وصل العجز في أرقام إعادة التقدير لعام 2019 إلى مليار و200 مليون دينارًا، بعد أن كان مقداره الفعلي لعام 2018 يبلغ 727 مليون دينارًا، وبعدما قدّرت الحكومة أن يكون مقداره لهذا العام 645 مليون دينارًا. ووصل صافي المديونية العامة إلى ما يقارب 29 مليار دينار نهاية الربع الثالث من عام 2019، بعد أن كان 25 مليار دينار تقريبًا نهاية عام 2018. بناء على ما سبق، قدّرت حكومة الرزّاز لعام 2019 انخفاض نسبة العجز إلى الناتج المحلي الإجمالي لتصير 2%، وانخفاض نسبة المديونية العامة إلى الناتج المحلي الإجمالي عن نسبة 94%، إلا أن نسبة المديونية ارتفعت إلى 96% نهاية الربع الثالث من 2019 وارتفعت نسبة العجز إلى 4.3%.

رغم ارتفاع المنح الخارجية بعد إعادة التقدير لعام 2019 بمقدار 200 مليون، وإيقاف النفقات الرأسمالية في الربع الثالث من عام 2019 مما وفّر نحو 100 مليون بحسب وزير المالية السابق، إلا إنه، وبحسب الكتوت فإن تقديرات حكومة الرزاز غير الواقعية، والانكماش الذي يعيشه الاقتصاد الأردني أديا إلى الارتفاع في العجز والمديونية، وذلك برغم تصريحات الرزاز في بداية عهده التي قال فيها: «طالما فجوة العجز موجودة ستزيد المديونية. إذا أردنا أن يساهم استقلالنا الاقتصادي في دعم استقرار قرارنا السياسي يجب أن نسد العجز. ولازم نحط برنامج لسد هذا العجز. هذا يتضمن خفض النفقات، وزيادة الإيرادات». 

وبسبب طبيعة اقتصاد الأردن الاستهلاكي غير المنتج، برأي الكتوت، من الحتمي أن تزيد المديونية، حيث لا يولّد الاقتصاد الأردني مصادر دخل تنموية (صناعية وزراعية وغيرها) تغطّي عجزه ولا قطاعًا خاصًّا مزدهرًا وبطالة منخفضة مما يغطّي حاجة الحكومة من الإيرادات الضريبية، مما يبقي على الاستدانة مصدرًا وحيدًا للدخل. حيث ارتفعت قروض المؤسسات الدولية لدعم الموازنة في أرقام إعادة التقدير لعام 2019 بمقدار 700 مليون دينار، والقروض الداخلية بمقدار مليار و200 مليون دينار، مقارنة بالأرقام الفعلية لعام 2018.

 

2020: «الطريق إلى المجهول»

كان للحكومة خلال العام 2019 محاولات لتحفيز الاقتصاد والتقليل من العجز، من خلال الحدّ من تهريب الدخّان وتنظيم انتشار السيجارة الإلكترونية عن طريق التعديل على الضريبة الخاصة لتشمل السجائر الإلكترونية بمقدار 200%، ورفع مقدار الضريبة على التبغ للتدخين (أو اللف أو غليون) من 1000 فلس إلى 2500 فلس، إضافة إلى تخفيض الضريبة الخاصة على السيارات الكهربائية. إلى جانب القرار المتعلّق برسوم التجارة الإلكترونية والحزم التحفيزية المختلفة، وزيادة رواتب المعلمين والمتقاعدين العسكريين، والتفكير في زيادة رواتب الموظفين المدنيين. 

إلا أن هذه الإجراءات ستؤثر بشكل طفيف على تحسين الإيرادات المحلية بحسب البشير، فهي إجراءات غير جوهرية ولا تغيّر من شكل الاقتصاد الاستهلاكي. فمثلًا، لا يعدّ القطاع العقاري عمودًا اقتصاديًّا بازدهاره يزدهر الوضع المعيشي، برأي الكتوت، وبرغم ذلك، فإن الحزمة التحفيزية لهذا القطاع غير كافية، حيث ستمتدّ لشهور معدودة فقط. 

تقدّر حكومة الرزاز مقدار الزيادة في العجز (بعد المنح) لعام 2020، مقارنة بإعادة التقدير لعام 2019، بمقدار 32 مليون دينار تقريبًا. برغم ذلك، يصف الكتوت الطريق إلى عام 2020 بـ«المجهول»، ويتفق البشير في ذلك، حيث «طالما هذا النهج مستمر، لا يوجد خيارات (…) العجز سيتم سده بالاقتراض فقط. لا يوجد مورد آخر. هذا إذا وصلتنا مساعدات خارجية أيضًا».

برأي البشير، على الحكومة إن أرادت تحسين وضع الاقتصاد أن تغيّر من سياستها الضريبية، وأن تزيد شرائح ضريبة الدخل، وأن تطبّق المادة 111 من الدستور على ضريبة المبيعات، والتي تنصّ على مبدأ التكليف التصاعدي، من خلال تصنيف جميع الخدمات والسلع إلى أساسية وثانوية، وأن تعفي الأساسية تمامًا من ضريبة المبيعات. إضافة إلى ضرورة إعادة النظر في السياسة النقدية وتقليل الفائدة على الديون.

أما برأي الكتوت، فعلى الحكومة زيادة الإنفاق الرأسمالي وتصنيفه، حيث يخصّص الجزء الأكبر منه إلى المشاريع الإنمائية التي تحقّق دخلًا للاقتصاد، وتخصيص ما يتبقى لما يمكن تصنيفه على أنه خدماتي ولا يحقّق نموًّا. إضافة إلى إلغاء الضرائب على مدخلات الإنتاج، واتخاذ قرارات حاسمة بخصوص الإدارة السيئة لفاتورة الطاقة لأن «الكهرباء في الأردن تعاني من مشكلة إدارية كبيرة وهي نتيجة لسوء إدارة الدولة بشكل عام».

خاتمة

«أنا اللي كنت أدرّسه بالجامعة إنه سياسة الحكومة لازم تعاكس دورة الاقتصاد. يعني لما ما يكون في نموّ، لازم ننفق أكثر حتى نستثمر في النموّ ونزيده. والموازنة بتعكس هذا الأمر. مش عيب إنك تتداين وتنفق عشان ترفع النموّ، ويكون عائد النمو أكبر من فائدة هذه الديون»، يقول وزير المالية محمد العسعس في معرض إعلانه عن أهم المؤشرات في مشروع موازنة 2020.

إلا أنه برأي الكتوت والبشير، لا مؤشرات إلى غاية الآن تفيد بتغيير جوهريّ يغيّر من شكل الاقتصاد. ولا تقول أرقام الموازنة ذلك أيضًا، حيث تشكّل النفقات الجارية 85% من إجمالي النفقات العامة كعادتها منذ سنوات، أما النفقات الرأسمالية التي قد تولّد نموًّا فزادت في تقدير 2020 عن إعادة التقدير لعام 2019 بمقدار 350 مليون دينار تقريبًا، وهي زيادة طفيفة برأيهما.

يقول النائب خالد البكّار، رئيس اللجنة المالية النيابية في لقاء تحدّث فيه عن مشروع موازنة 2020: «هنالك مجموعة من المبالغ التي لا تُدفع لجميع المواطنين لكنها توزع بشكل عشوائي وانتقائي. ما بزبط. هذه شروطنا لإقرار الموازنة، لازم قرارات وتعديلات إجرائية تُتخذ (…) لازم حلول إبداعية وخلاقة». فهل تلتزم هذه الموازنة بتلك الشروط، وهل سيقرّ مجلس النواب مشروع الموازنة بشكله الحالي؟

أرسلنا مجموعة من الأسئلة المتعلّقة بهذا التقرير إلى الناطق باسم الحكومة مراد العضايلة دون أن نتلقّى ردًّا، وحاولنا الاتصال مع الدكتور عز الدين كناكريّة، وزير المالية السابق، لكن دون ردّ. إضافة إلى أنس القطاطشة وموسى الطراونة، الناطقين باسم وزارة المالية ودائرة ضريبة الدخل والمبيعات.