عند الحديث عن التعديلات الأخيرة على قانون الضمان الاجتماعي الأردني، فإن شكل النقاش الذي دار ويدور حولها يعكس في حقيقته المشكلة في نظام الضمان نفسه. ففي الوقت الذي تستفيد فيه فئة قليلة جدًا من الأردنيين من مؤسسة الضمان، على حساب الأغلبية التي لم تستفد أو تضررت، نجد أن هذه الأقلية هي التي تضج وسائل الإعلام بأصواتها حرصًا على عدم المساس بحقوقها السابقة (أو بالأحرى امتيازاتها) في تعديلات القانون، أو للمطالبة بـ«حقوق» جديدة. وفي المقابل، تغيب أصوات الأغلبية المتضررة أو غير المستفيدة، بسبب ضعف أو انخفاض الأصوات التي تمثل مصالحها، بما في ذلك أغلبية ممثلي النقابات والأحزاب العمالية.
لذلك، فإن فهم التعديلات الأخيرة ونقاشها يتطلب فهمًا أوسع للتفاوت في الاستفادة من الضمان، وما خلقته التعديلات المتتالية من تأثيرات ومشاكل. فقد تبنت مؤسسة الضمان عبر هذه التعديلات نهجًا يضمن لها التوسع في الكرم تجاه فئة محدودة من المشتركين، والبخل الذي يصل أحيانًا حد الحرمان من الرواتب التقاعدية تجاه أغلبية المشتركين. من جهة أخرى، فإن فهم التعديلات يتطلب تتبع أثرها سلبًا أو إيجابًا على المركز المالي للضمان، من أجل تحديد الهدف الذي جاءت هذه التعديلات لتحققه، أو الخلل الذي سعت لمعالجته، وتبعات هذه «المعالجة» على غالبية المشتركين.
إشكاليات جوهرية منذ التأسيس وحتى أول تعديل
لم تكن التأمينات الاجتماعية ضمن اهتمامات الحكومات الأردنية المتعاقبة في العقود الأولى منذ الاستقلال، حيث اكتفت بتوفيرها فقط لموظفي الحكومة في القطاعين المدني والعسكري، وأهملت توفيرها لبقية الأردنيين. لكن هذا الإهمال أتى بنتائج وخيمة، خصوصًا مع بدايات عجز الدولة عن توفير جزء كبير من هذه الهبات والمكارم في الربع الأخير من القرن العشرين.
في ظل هذه التحولات، اضطرت الدولة الأردنية إلى الانتباه لضرورة وجود أشكال من التأمينات الاجتماعية، فصدر قانون الضمان الاجتماعي في عام 1978، وحرصت الحكومة ألا تتحمل أي جزء من تكلفة تطبيق هذه التأمينات، حيث تحمل أصحاب العمل والعمال كل كلفتها.
مع اشتداد الأزمة الاقتصادية مطلع الألفية الثالثة، جاء التعديل الأول لقانون الضمان الاجتماعي عام 2001، لمحاولة تحميل أعباء الأزمة للجماهير الكادحة، بهدف التخلص من عبء التأمينات الاجتماعية وتحويلها إلى مجرد صندوق تقاعدي يؤمن رواتب تقاعدية للفئات العليا من موظفي الدولة، عسكريين ومدنيين، وذوي الدخل المرتفع من العاملين في القطاع الخاص، وإلى ما يشبه صندوق المعونة الوطنية لأغلبية عمال وموظفي الأردن في القطاعين العام والخاص، الذي يحصلون على رواتب تقاعدية دون الحد الأدنى للأجور أو أكثر منه بقليل.
تبنت مؤسسة الضمان عبر التعديلات الأخيرة نهجًا يضمن لها التوسع في الكرم تجاه فئة محدودة من المشتركين، والبخل الذي يصل أحيانًا حد الحرمان من الرواتب التقاعدية تجاه أغلبية المشتركين.
فبناءً على توصيات صندوق النقد الدولي،[1] تولى تعديل عام 2001 مهمة إلحاق موظفي القطاع العام، عسكريين ومدنيين، بالضمان للتخلص من تعدد أنظمة التقاعد، وتخفيف العبء على الميزانية العامة. في هذا التعديل، رُفع مستوى الرواتب التقاعدية بأكثر من 25%، (حيث ارتفعت النسبة التي يحتسب وفقها راتب التقاعد من 2% من متوسط الأجر الشهري لآخر سنتي اشتراك إلى 2.5%)، مقابل ارتفاع بسيط في نسب الاشتراك على العمال وأصحاب العمل بنسبة 11.5% (من 13% من الأجر الشهري، 8% من صاحب العمل و5% من العامل، إلى 14.5% من الأجر الشهري، 9% من صاحب العمل و5.5% من العامل).[2] ما يعني أن التعديل حدّ من ارتفاع فاتورة التقاعدين المدني والعسكري على الموازنة العامة، لكنه ترك آثارًا سلبية على مستقبل المركز المالي للضمان، وهو ما حاولت التعديلات اللاحقة التعامل معه.
بدأ التأثير السلبي لتعديلات 2001 بالظهور مع ارتفاع أعداد المتقاعدين والمتقاعدين مبكرًا، إثر تطبيق سياسات صندوق النقد والبنك الدوليين بـ«ترشيق» القطاع الحكومي وخصخصة العديد من شركات ومؤسسات القطاع العام والتخلي عن الآف الموظفين وإحالتهم على التقاعد، كما حدث مع العديد من العاملين في مؤسسات الفوسفات والبوتاس والإسمنت والاتصالات. ورغم أن غالبية الرواتب التقاعدية لموظفي القطاع العام متدنية، إلا إن نهج الخصخصة وسياسات المؤسسات الدولية تعاملت معهم كـ«مشكلة» تم حلها على حساب المركز المالي لمؤسسة الضمان، عبر إحالة الكثير منهم على تقاعد المؤسسة. حيث وصل عدد متقاعدي القطاع العام عام 2010 إلى 60 ألف متقاعد مقابل 43 ألف متقاعد من القطاع الخاص، وارتفعت أعداد المتقاعدين مبكرًا إلى 21 ألف من القطاع العام مقابل 17 ألف من القطاع الخاص.
هذا ما يفسر ارتفاع أعداد المتقاعدين من القطاع العام اليوم، مقارنة بنظرائهم من القطاع الخاص، رغم أن موظفي القطاع العام تأخروا في الالتحاق بمؤسسة الضمان الاجتماعي 15 عامًا مقارنة بنظرائهم من القطاع الخاص.
مقارنة بين أعداد المشتركين والمتقاعدين في القطاعين العام والخاص لعام 2021
بالتالي، فقد ترك تعديل عام 2001 أثرًا على الاستدامة المالية للضمان، ستأتي الكثير من التعديلات اللاحقة لتتعامل معه. لكن بالإضافة إلى أثر هذا التعديل، هناك عدد من السمات التي اتسم بها نظام الضمان، والتي ساهمت في توجيه التعديلات اللاحقة، سواء من ناحية أثرها على الاستدامة المالية، أو من ناحية أثرها على التفاوت الكبير في الاستفادة من الضمان بين المشتركين.
فمنذ تأسيسها، اعتمدت مؤسسة الضمان مبدأ التدرج في شمول العمال من أجل تقوية المركز المالي للضمان عن طريق «تجديد شبابها»، بتوسيع قاعدة الاشتراكات تدريجيًا، وتأخير شمول العمال لفترات تسمح للمؤسسة بالتدرج أيضًا في دفع الرواتب التقاعدية مما يمنع تراكمها بسرعة. ففي بداية ثمانينيات القرن الماضي، اقتصر تطبيق القانون على العاملين في الشركات الخاصة الكبيرة، الذين كانوا يتمتعون بتعويض نهاية خدمة «دسم»، إضافة لشمولهم بأنواع متعددة من التأمينات الاجتماعية، كالتأمين الصحي وصناديق الادخار وقروض الإسكان والمنح التعليمية. ثم بدأ التوسع التدريجي لشمول العاملين في المنشآت المتوسطة والصغيرة، حتى وصل إلى شمول المنشآت التي يعمل فيها أكثر من خمسة أشخاص لغاية عام 1987، وحتى شمل كل المنشآت مع عام 2012، ثم أصحاب العمل والعاملين لأنفسهم عام 2015. وأخيرًا حاول شمول العاملين في القطاع غير المنظم أثناء جائحة كورونا. بالتالي، أصبح الضمان معتمدًا -إلى حد ما- في استدامته المالية على الاستمرار في التوسع في شمول عمال جدد، فيما بات يشبه «مخطط بونزي»، حيث يصبح فيه الاستمرار بدفع الرواتب التقاعدية للمشتركين السابقين مرهونًا باستمرار تدفق اشتراكات مشتركين جدد.
فهم التعديلات يتطلب تتبع أثرها سلبًا أو إيجابًا على المركز المالي للضمان، من أجل تحديد الهدف الذي جاءت هذه التعديلات لتحققه، أو الخلل الذي سعت لمعالجته، وتبعات هذه «المعالجة» على غالبية المشتركين.
من جهة أخرى، فقد ظهر تقليص عدد متلقي الرواتب التقاعدية مقابل زيادة متلقي تعويض الدفعة الواحدة (وهو مبلغ مالي يمثل نسبة من اشتراكات المؤمّن عليه يتلقاه إذا أنهى اشتراكه بالضمان قبل استحقاقه للراتب التقاعدي، مع توفر شروط معينة)[3] كسبيل لتقليص نفقات الضمان وبالتالي دعم مركزه المالي، وهو ما سيتضح أن التعديلات المتتالية دفعت باتجاهه. فحوالي ثلثا مشتركي الضمان يحصلون على تعويض الدفعة الواحدة، ولا يحصل على راتب تقاعدي إلا حوالي ثلثهم، وما يدفعه الضمان لمتلقي تعويض الدفعة الواحدة يقل عن ثلث ما دفعوه ودُفع عنهم للضمان. مما يعني أن هذا التوجه يوفر على الضمان أموالًا هائلة، تأتي بشكل أساسي من اشتراكات النساء والعمال الوافدين الذين هم أكثر المتجهين نحو الدفعة الواحدة،[4] وتعمل على تغطية الرواتب التقاعدية المرتفعة التي يدفعها لعدد ضئيل من مشتركي الضمان، إلى جانب نفقات الضمان الأخرى.
وهو ما يقود إلى السمة الثالثة، والتي تتعلق بحصول فئة قليلة من المشتركين على رواتب مرتفعة جدًا. فمنذ إقراره عام 1978، اعتمد قانون الضمان أجور آخر سنتين للمؤمن عليه كأساس لاحتساب راتب التقاعد، ما أدى لفضائح بوجود رواتب مرتفعة لمن ترتفع أجوره في آخر السنوات السابقة لتقاعده. حاولت المؤسسة معالجة هذا الأمر تحت ضغط الرأي العام، ولم تنجح لغاية الآن في حل هذه المسألة. فمن أصل 278 ألف متقاعد اليوم، يتقاضى 140 ألفًا (أي أكثر من 50%) أقل من 300 دينار شهريًا. في المقابل يتقاضى أقل من 25 ألف متقاعد (أي أقل من 9%) أكثر من 1000 دينار، فيما يتلقى البعض رواتب تقاعدية تصل لعدة آلاف شهريًا.[5] ويزيد نظام الرواتب في الضمان من هذا التفاوت برفع نسبة أصحاب الرواتب المنخفضة، من خلال ارتفاع معدل إحالتهم إلى التقاعد المبكر من جهة، أو عدم إشراكهم بالضمان أثناء فترات عملهم الأخرى (في القطاع غير المنظم مثلًا)، مما يمنعهم من زيادة عدد سنوات الاشتراك اللازمة لرفع رواتبهم التقاعدية.اقرأ/ي أيضا:
وبالإضافة إلى هذا التفاوت البنيوي بين مشتركي الضمان، يوجد أيضًا تفاوت ساهم في خلقه تعديل 2001، بين مشتركي الضمان من القطاع العام ونظرائهم من القطاع الخاص، بما يتصل بالسمات المذكورة أعلاه. فمعظم مشتركي القطاع العام يحصلون على راتب تقاعدي، ونادرًا ما يضطرون للحصول على تعويض الدفعة الواحدة. وهم غير مضطرين للاشتراك في صندوق الأمومة أو صندوق التعطل، لأن هذه التأمينات متوفرة لديهم على حساب الخزينة، مما يوفر عليهم دفع اشتراكات هذه التأمينات. وهو ما ينطبق كذلك على تأمين إصابات العمل، حيث تساهم الخزينة فقط بنصف الاشتراكات بسبب وجود تأمين صحي لموظفيها مدنيين وعسكريين. بالتالي لم يضطر موظفو القطاع العام لسحب مدخراتهم من صندوق التعطل أو الحصول على سلف من الضمان، لأن الحكومة تولت الاستمرار بتشغيلهم ودفع رواتبهم كاملة أثناء تعطلهم.
بين 2009 و2019: عقد من التعديلات
في أعوام 2009 و2010 و2014، أُدخلت على قانون الضمان مجموعة ثانية من التعديلات، التي جاءت مكملة لبعضها. وقد انعكست السمات السابق ذكرها بوضوح في هذه التعديلات، إذ جاء بعضها ليحاول «معالجة» الإشكاليات التي ورثها، فيما عمّق إشكاليات أخرى.
فقد حاول الليبراليون الجدد تخفيض نفقات الضمان عن طريق الدفع نحو رفع سن التقاعد وإلغاء التقاعد المبكر، مما يعني حرمان الفئات الأكثر فقرًا (الذين تعاني أكثريتهم من البطالة) من فرصة الحصول على راتب تقاعدي، وبالتالي انضمامهم لأكثرية مشتركي الضمان الذين يحصلون على تعويض دفعة واحدة، مما يعني اقتصار الرواتب التقاعدية على فئة أقل من المشتركين. وحاول هؤلاء تصوير هذا المقترح على أنه يشمل أصحاب الرواتب المرتفعة، مع وضع حد أقصى للأجر الخاضع للاقتطاع بلغ 5000 دينار، وهو ما أقره تعديل عام 2009.
لكن البيروقراط لم يسمحوا بإلغاء التقاعد المبكر أو رفع سن التقاعد في مجلس النواب، ودفعوا نحو رفع نسبة الاشتراكات الشهرية على العامل وصاحب العمل، من ما مجموعه 14.5% إلى 21.5%، والمحافظة على سن تقاعد الشيخوخة ورفع بسيط للتقاعد المبكر، وهو ما أقر في تعديل عام 2014.[6] أضر ذلك بأصحاب الأجور المتدنية، لأن رفع نسبة الاشتراك دفع الكثير من أصحاب العمل لعدم شمول عمالهم بالضمان، أو لعدم القدرة على سداد التزاماتهم للضمان، وبالتالي ازدياد مديونية الضمان على الشركات، وهذا ما لاحظناه لاحقًا في تصريحات مدراء الضمان الاجتماعي.
حاولت المؤسسة تحسين مركزها المالي من خلال توسيع الشمول لتشمل كل عمال الأردن، بل توسعت أكثر لتشمل العاملين لحسابهم الخاص وأصحاب العمل والشركاء المتضامنين إلزاميًا، في محاولة لزيادة عدد المشتركين الجدد وبالتالي قيمة الاشتراكات، لتحسين الوضع المالي لمؤسسة الضمان.
أما السمة الجديدة الأخرى التي دخلت مع تعديل عام 2010، فكانت التخلص من التأمينات الأخرى التي تلزِم بها المواثيق الدولية وأول قانون أردني للضمان. حيث استُبدل التأمين ضد البطالة بتأمين التعطل وهو تأمين ادخاري من جيوب العمال، واقتصر تأمين الأمومة على دفع بدل إجازة الأمومة، دون شمول تكاليف الحمل والولادة والرضاعة والحضانة. مما أدى إلى وجود موارد مالية إضافية دون وجود نفقات توازي هذه الموارد، وبالتالي خلق فائضًا كبيرًا في هذين الصندوقين، ما سهّل استخدام الفائض لاحقًا بطريقة مشوهة لا علاقة لها بفلسفة الضمان. كما ألغى التعديل التأمين ضد العجز المؤقت (الإجازات المرضية) والمنح العائلية.[7]
من أصل 278 ألف متقاعد اليوم، يتقاضى 140 ألفًا (أي أكثر من 50%) أقل من 300 دينار شهريًا. في المقابل يتقاضى أقل من 25 ألف متقاعد (أي أقل من 9%) أكثر من 1000 دينار
جاء تعديل عام 2019، على محدوديته، ليسير على نفس النهج. فرفع سن التقاعد المبكر إلى 55 عامًا للذكور و52 عامًا للإناث، مما أضر كما ذكرنا أعلاه بأصحاب الأجور المنخفضة. كما بدأ مع هذا التعديل الاستخدام المشوه لتأمين التعطل لدعم القطاع الخاص في مجالي التعليم والصحة، قبل أن يستعمل لاحقًا لسد العجز الحكومي في حماية العمال أثناء جائحة الكورونا، باستخدام ما وفره العمال من خلال هذا التأمين، في برامج غريبة عجيبة تم فيها الضحك على العمال بدفعهم نحو سحب ادخاراتهم وتصوير ذلك على أنه دعم من الضمان والحكومة للعمال، في حين أن معظمها كان لمساعدة أصحاب العمل. بل وصل الأمر إلى حرمان عشرات الآلاف من العمال من الاشتراك بتأمين الشيخوخة، الذي تم تعليق سداد أصحاب العمل له مؤقتًا، مما يعني تأخير فرصة هؤلاء العمال في التقاعد أو تقليل فرصة الكثير منهم في الحصول على راتب تقاعدي مستقبلًا، وانضمامهم إلى الفئة الأكبر التي ستحصل على تعويض الدفعة الواحدة.
إذن، كانت هذه السلسلة من التعديلات هي الخلفية التي ستأتي عليها تعديلات عام 2022. لكن قبل الدخول في التعديلات الأخيرة، يجدر التوقف عند وضع تأثير هذه التعديلات بالإضافة إلى جائحة كورونا على المركز المالي للمؤسسة، كما تظهره البيانات.
الوضع المالي للضمان قبيل التعديلات الأخيرة
كان للإجراءات التي فرضتها الدولة على مؤسسة الضمان الاجتماعي في الجائحة بموجب قانون الدفاع تأثير سلبي على المركز المالي الحالي للمؤسسة. فمن جهة، استنفدت السيولة المالية للمؤسسة بزيادة نفقاتها، ومن جهة أخرى، قلصت إيراداتها في ظل إعفاء أصحاب العمل من إشراك عمالهم بتأمين الشيخوخة. لكن قد يكون لذلك تأثير إيجابي على المركز المالي للمؤسسة على المدى البعيد، في ظل الارتفاع الهائل لتعويض الدفعة الواحدة، مقابل الرواتب التقاعدية.
يوضح الرسم التالي تغير نفقات وإيرادات المؤسسة، ونسبتهما لبعضهما البعض، وعلاقة التغيرات بالتعديلات في قانون الضمان في أعوام 2001 و2009 و2010 و2014، وصولًا إلى وضعها قبيل مشروع قانون 2022.
إيرادات ونفقات مؤسسة الضمان الاجتماعي للفترة 2000-2021، بالمليون دينار
ساهمت التعديلات بين أعوام 2009 و2019، في رفع أعداد المتلقين لتعويض الدفعة الواحدة، بالتالي وفرت على الضمان تكاليف تأمينات مختلفة، مما أعاد تحسين المركز المالي له، وإن على حساب غالبية المشتركين.
لكن الوضع المالي للمؤسسة ضعف من جديد، خصوصًا مع جائحة الكورونا التي ارتبطت باستمرار الضغط على صندوق التقاعد، ما استنزف سيولة المؤسسة ودفع الفائض التأميني للتقلص شيئًا فشيئًا. حيث انخفضت أرصدة التعطل لمستوى الصفر أو تحته لمعظم المشتركين في صندوق التعطل، وما يزال صندوق التعطل يسجل عجزًا منذ أكثر من ثلاث سنوات، بلغ 44 مليون دينار العام الماضي. بالتالي، استمر تراجع الفائض التأميني الإجمالي، المتواصل منذ عام 2017. فبعدما انخفض بنسبة 27% عام 2020، هابطًا من 529 مليونًا إلى 388 مليونًا، واصل انخفاضه ليبلغ 377 مليونًا العام الماضي.
بالنسبة لتعويضات الدفعة الواحدة، فقد شهد العامان الماضيان ارتفاعًا هائلًا في تلقيها، مع تسهيل الضمان لسحب سلف على حساب الدفعة الواحدة خلال الجائحة عبر برامج تمكين. وذلك رغم أن عدد المتقاعدين الجدد لم يشكل أكثر من نصف عدد متلقي الدفعة الواحدة خلال معظم العقدين الماضيين، بل بلغ الثلث قبيل الجائحة، عام 2019.
أما بين عامي 2019 و2020، فقد تضاعف عدد متلقي هذه التعويضات أكثر من عشر مرات، ليقفز من 53 ألفًا إلى 590 ألفًا، بما يشمل متلقي السلف، ليعود وينخفض العام الماضي بعد انتهاء عدد من البرامج التي أطلقت خلال الجائحة، لكن مع بقائه أعلى بأضعاف مما كان عليه في السنوات السابقة. في المقابل، زاد عدد المتقاعدين الجدد بين عامي 2019 و2020 بحوالي ألفي متقاعد، بينما انخفض عام 2021 بضعة عشرات ليبقى بحدود 17 ألفًا.
بالتالي، فقد تقاعد منذ عام 2010 ما مجموعه 154 ألف شخص، مقابل 1.36 مليون شخص تلقوا تعويض الدفعة الواحدة أو سلفة على حسابه. ولا شك أن هذه الأعداد ستوفر على الضمان نفقات كبيرة على المدى المتوسط والبعيد، إلا أنها شكلت ضغطًا على نفقات الضمان على المدى القصير، والأهم أنها تأتي على حساب المشتركين الذي لن يتلقوا سوى نسبة بسيطة مما دفعوه ودُفع عنهم على مدى سنوات اشتراكهم. يذكر أن 31% من متلقي تعويض الدفعة الواحدة لعام 2021 كانوا من النساء، و21% منهم كانوا من العمال غير الأردنيين.
مقارنة أعداد الحاصلين على تعويض الدفعة الواحدة مع أعداد المتقاعدين الجدد للأعوام 2010-2021
يتمثل الشق الثاني من تقييم الوضع المالي للضمان في استثماراته. وهنا، يتضح تأثير تدخل الحكومة في شؤون الضمان وصندوقه. فقد اعتمدت الحكومة سياسة الاقتراض من كل المصادر الداخلية والخارجية المتاحة لسد عجزها المالي في ظل إنفاقها المرتفع، وكانت مؤسسة الضمان أحد أبرز هذه المصادر الداخلية.
بلغت نسبة السندات الحكومية من موجودات صندوق استثمار أموال الضمان، البالغة حوالي 12.3 مليار دينار، أكثر من 56% العام الماضي، حيث ظلت هذه النسبة في ارتفاع مستمر منذ أوائل الألفيات حين كانت أقل من خُمس الموجودات. قد يعتقد البعض أن هذه السندات يمكن أن تشكل صمام أمان أمام المخاطر التي يمكن أن يتعرض لها الصندوق في ظل سياساته السابقة، خصوصًا بعد انهيار قيمة الأسهم التي كانت تستحوذ على النصيب الأكبر من موجودات الضمان واستبدالها بالسندات الحكومية. لكن ارتفاع معدل الفائدة البنكية التي اضطرت لها معظم البنوك المركزية وبالتالي التجارية تجعل من الاستثمار في السندات الحكومية عبئًا على صندوق الضمان، بدل أن تكون سندًا له. إذ إن ارتفاع الفائدة يعني أن الضمان يمكن أن يحقق أرباحًا أعلى لو استثمر أمواله في جهات أخرى غير السندات التي يحصل عبرها على فائدة أقل.
يضاف لذلك أن أي انخفاض في قيمة الدينار سيكون له تأثير مدمر على موجودات الضمان، بعكس استثماراته الأخرى في الأسهم أو العقارات. ومن المعروف أن المبدأ الأول لتجنب المخاطر المالية هو التنوع في الاستثمارات وعدم وضع أغلبيتها في سلة واحدة.
مشروع تعديل 2022: تقليص جديد لمتلقي رواتب التقاعد
ها نحن الآن في مواجهة مشروع التعديل الأخير لقانون الضمان، الذي سيقلص إلى أبعد حد عدد الذين سيحصلون على رواتب تقاعدية من أصحاب الأجور المتدنية. إذ يأتي التعديل الجديد ليقضي تمامًا على بقية المبادئ التي أسس عليها الضمان الاجتماعي. وسيقتصر نقاشنا على التعديلات التي طالت تأمين الشيخوخة والعجز والوفاة.
لكن قبل الغوص في التعديلات، يجب التنبه إلى التأثير الواضح للبنك الدولي فيه، فكما في جميع تعديلات قانون الضمان السابقة التي تدخل فيها صندوق النقد والبنك الدوليين، ينعكس هذا التأثير في الانتقال من أنظمة تقوم على مبادئ الضمان الاجتماعي والمسؤولية الاجتماعية، إلى أنظمة تعتمد على مبادئ الادخار والمسؤولية الفردية، كما حدث في عدة بلدان.[8] تكمن المشكلة في فهم البنك الدولي في أنه يوجه مؤسسة الضمان للاهتمام بديمومة مركزها المالي، مقابل إهمال ديمومة دورها الاجتماعي. وقد عبر البنك الدولي بوضوح عن ذلك في تقرير صادر العام الماضي بعنوان «الأردن – المؤسسة العامة للضمان الاجتماعي: نحو توسيع نطاق الشمول ونظام تقاعد أكثر كفايةً وعدالةً واستدامةً»، أكد في ملخصه التنفيذي على:
«أهمية إجراء رفع إضافي لسن التقاعد مع خفض طفيف في معدلات الاستحقاق للرواتب التقاعدية (معادلة منافع أقل سخاءً) بغرض معالجة المشكلات الاقتصادية والاجتماعية الحالية بالإضافة إلى إعسار النظام على المدى الطويل. كذلك، سيتطلب التوسع في الشمول في نظام الضمان الاجتماعي المزيد من التنويع في الركائز، بما في ذلك نظام التقاعد الاختياري».
يزيد التعديل الجديد من التمييز بين مشتركي الضمان خصوصًا حسب أعمارهم وتاريخ اشتراك بالضمان، ويحمّل الشباب والمشتركين الجدد أعباء الأخطاء السابقة التي رافقت بناء وتطور الضمان الاجتماعي في الأردن.
يمكن تقسيم التعديلات حول الأثر المتوقع منها إلى قسمين: أولًا تعديلات ترتبط بالوضع المالي للضمان، من حيث تقليص النفقات أو زيادة الإيرادات، وثانيًا تعديلات تتعلق بالتفاوت بين المشتركين.
أولًا: تخفيض النفقات وتوسعة الشمول
خفضت التعديلات المقترحة عدد سنوات الاشتراك، ورفعت سن التقاعد، وألغت التقاعد المبكر لبعض المشتركين. بالتالي، ستدفع هذه التعديلات نحو زيادة توجه مشتركي الضمان نحو تعويض الدفعة الواحدة بدلًا من الرواتب التقاعدية، وقد يكون ذلك مفيدًا للمركز المالي للضمان، لكن تأثيره على المشتركين سيكون كارثيًا، باستثناء من يلجأ لصندوق المعونة الوطنية للحصول مساعدة شهرية بعد حصوله على تعويض الدفعة الواحدة. ولهذا تأثير سلبي على هذا الصندوق الممول من خزينة الدولة.
فقد رفعت المادة 64 من التعديلات المقترحة سن التقاعد المبكر لمن لديه أقل من سبع سنوات اشتراك (منذ سريان القانون) إلى 55 سنة للرجال و52 سنة للنساء. وهي خطوة ستضغط على من يترك العمل قبل هذه السن للحصول على تعويض الدفعة واحدة بدلًا من الانتظار وهو عاطل عن العمل لحين بلوغه سن التقاعد، وبالأخص النساء العاملات. وألغت المادة نفسها التقاعد المبكر لمن لديه أقل من ثلاث سنوات اشتراك، ورفعت المادة 62 سن التقاعد لنفس الفئة إلى 62 للرجال و59 للنساء. مما سيزيد الضغط باتجاه الدفعة الواحدة خصوصًا في ظل شيوع وجود الأمراض المزمنة بين هذه الفئة العمرية من السكان، مما سيسهل عليهم الحصول على تعويض الدفعة الواحدة كحالة عجز خارج الخدمة.
في ظل وجود هذه النسبة المرتفعة جدًا من البطالة في الأردن، فإن هذا التعديل هو الأسوأ على الإطلاق ضمن هذه الحزمة من التعديلات. فرفع سن التقاعد خطوة لا يتبناها أي نظام ضمان اجتماعي في العالم إلا بتحقق أربعة شروط مجتمعة: أولًا، تعمر السكان ووجود نسبة كبيرة من المسنين؛ ثانيًا، الشمول الكامل لكل السكان في مظلة الضمان؛ ثالثًا، انخفاض نسبة البطالة لأدنى حد؛ ورابعًا، وجود تأمين للبطالة يضمن معيشة العامل في حال تعطله عن العمل. وجميع هذه الشروط غائبة عن الأردن. فنسبة من هم فوق الستين لا تتجاوز 6% من مجموع السكان، ونسبة البطالة تقترب من 25% من القوى العاملة، ونظام الضمان لم يصل إلى شمول كامل، ولا يوجد فيه تأمين بطالة.
من جهة أخرى، ألغت التعديلات تأمين الشيخوخة الإلزامي لفئة الشباب، حيث سمحت المادة 59 وفق التعديل المقترح بعدم شمول الشباب تحت سن 30 بتأمين الشيخوخة، مما يعني وضع صعوبات أمام هذه الفئة الكبيرة تعرقل تجميع سنوات الاشتراك اللازمة للتقاعد، خصوصًا في ظل البطالة المرتفعة، مما سيدفعها للدفعة الواحدة بدلًا من الراتب التقاعدي.
لكن في ظل هذه الفئات المتزايدة التي تُدفع باتجاه تعويض الدفعة الواحدة، يأتي تعديل آخر في المادة 70، ليخفض قيمة هذا التعويض. فقد خفض التعديل قيمة التعويض لمن يعجزون أو يتوفون أو يصلون سن الشيخوخة وهم على رأس عملهم من 15% من آخر أجر لهم، مضروبًا بعدد الاشتراكات، كما هو في القانون الحالي، إلى 10% من متوسط أجورهم في حال قلت مدة اشتراكهم عن عشر سنوات، و12% في حال كانت بين 10 و18 سنة، و15% في حال زادت عن 18 سنة. مما يعني تخفيض قيمة التعويض بنسبة تصل إلى 50% للفئة ذاتها التي حُرمت من التقاعد المبكر أو رفع سن تقاعدها. في حين أن ما دفع عن هؤلاء المشتركين خلال سنوات اشتراكهم يصل إلى 21.75% من مجموع هذه الاشتراكات ناهيك عن عوائد استثمارها. حقيقة هذه قسوة لا يجرؤ عليها حتى عتاة الرأسماليين والمستثمرين الجشعين.
فيما يتعلق بتوسعة الشمول، فقد نصت التعديلات على حق مؤسسة الضمان بشمول فئات جديدة، وغلظت العقوبة على من لم يسجل بالضمان. ووسعت المادة 7 الاشتراك الاختياري ليشمل أبناء الأردنيات وأبناء قطاع غزة المقيمين في الأردن. فيما ألغي إعفاء من لديهم تأمين إلزامي في النقابات المهنية، ليصبح بذلك اشتراكهم في الضمان إلزاميًا. ويشمل ذلك الأطباء أصحاب العيادات الخاصة، والأطباء البيطريين، والمهندسين أصحاب المكاتب الهندسية، والمحامين أصحاب مكاتب المحاماة، والصيادلة أصحاب الصيدليات، والمهندسين الزراعيين، وغيرهم.
يوضح الرسم البياني التالي مدى طول فترة التوسع في الشمول التي استمرت منذ عام 1980 وما زالت مستمرة ليومنا هذا. وهو ما يوضح بدوره حاجة المؤسسة إلى توسعة الشمول في مشروع تعديل القانون لعام 2022، خاصة وأن متوسط معدل النمو في أعداد المؤمن عليهم خلال السنوات الست الماضية لم يتجاوز 3.25%.
توسع أعداد المشتركين في الضمان الاجتماعي للفترة 2000-2021، بالآلاف
ثانيًا: التفاوت بين المشتركين
قلصت التعديلات المقترحة، ولو بشكل قليل وغير كاف، من التفاوت في الرواتب التقاعدية، أو الفجوة بين الرواتب المنخفضة جدًا والمرتفعة جدًا. وهو تطور إيجابي رغم أنه تأخر طويلًا، رغم مطالبات العمال والرأي العام المتكررة وملاحظات وتوصيات منظمة العمل الدولية ومنظمة الضمان الاجتماعي الدولية بهذا الشأن للمؤسسة في الأردن. كما أن تكلفة هذا التعديل قليلة على المؤسسة في ضوء الوفر الذي ستحققه في المحاور الأخرى، وهو يشكل من جهة أخرى دعاية داعمة للتعديلات الأخرى القاسية والمجحفة بحق العمال، حيث يتطلع أصحاب الرواتب المنخفضة جدًا بشغف الزيادات التي انتظروها لفترة طويلة لتحقيق مستوى عيش أفضل ولو قليلًا.اقرأ/ي أيضا:
فمن جهة، عملت التعديلات المقترحة على تحسين الرواتب التقاعدية المنخفضة. إذ رفعت المادة 89 الحد الأدنى لراتب التقاعد، مع ما يلحقه من زيادات، إلى 35% من متوسط الأجور لسنة سابقة للرواتب التي تقل عن هذا المعدل. وتم تعديل آلية ربط الراتب التقاعدي بنسبة التضخم في المادة 90، حيث اعتُمد ربط الراتب بالمتوسط الحسابي بين نسبة التضخم والزيادة في معدل الأجور، بدلًا من اختيار الأقل بينهما كما هو في القانون الحالي. وتطبق هذه الزيادة كذلك على رواتب التقاعد المبكر بنسب متدرجة، تبدأ من 100% من الزيادة لمن لا تزيد رواتبهم التقاعدية عن 300 دينار. كما نص التعديل المقترح في المادة 85 على السماح لأصحاب رواتب الاعتلال وللمتقاعدين مبكرًا ممن كانت رواتبهم أقل من 300 دينار بالجمع مع أجر العمل.
من جهة أخرى، عمل عدد من التعديلات المقترحة على تقليص التفاوت بين الرواتب المرتفعة جدًا والمنخفضة جدًا، ولو بشكل قليل، عن طريق استحداث مادة جديدة تحدد طريقة احتساب راتب التقاعد على أساس متوسط الأجور لكل فترة الاشتراك، بدلًا من متوسط أجور آخر سنتين، للمشتركين الجدد عند تقاعدهم. على أن يُعدّل المتوسط بزيادة نسبة التضخم لكل سنة.
وهذه خطوة جيدة ستخفض من التفاوت الكبير في الرواتب التقاعدية، لكن عدم تطبيقها بأثر رجعي على المتقاعدين أو حتى على المشتركين الحاليين سيخلق تمييزًا حادًا بين الرواتب التقاعدية على النظام القديم والنظام الجديد. كما أنها لا تأخذ بعين الاعتبار إلا المتوسط الحسابي للأجور، دون احتساب الانحراف المعياري لهذه الأجور، فالفرق بين الحد الأدنى في بداية اشتراك المؤمن عليه والحد الأعلى في نهاية اشتراكه إذا كان كبيرًا له مردود استثماري أقل مما إذا كان الفرق قليلًا، مما يعني استمرار استفادة أصحاب الأجور المرتفعة أكثر من الضمان على حساب أصحاب الأجور الأقل.
فعلى سبيل المثال، إذا كان لدينا مشتركان، الأول بدأ أجره بـ200 دينار في سنواته الأولى وانتهى بـ800 دينار في آخر سنوات اشتراكه، والثاني بدأ بـ400 دينار في سنواته الأولى وانتهى بـ600 دينار في آخر سنوات اشتراكه، وكان المتوسط الحسابي لأجورهما هو 500 دينار، فإن العائد الاستثماري لاشتراكات المشترك الأول أقل من العائد الاستثماري للمشترك الثاني. بالتالي فإن أصحاب الرواتب التي ترتفع في نهايات سنوات الاشتراك ستربح أكثر من الرواتب التي لا ترتفع كثيرًا، ويزداد هذا الربح مع ازدياد المتوسط.
التوزيع النسبي للمشتركين والمتقاعدين حسب فئات أجورهم ورواتبهم في الضمان في عام 2020
وسط كل ذلك، أضافت المادة 19 اقتراحًا يسمح باستحداث حساب التكافل الاجتماعي لتغطية نفقات التعليم لأبناء المؤمن عليهم والمتقاعدين وتغطية إضافة مدة الخدمة المتبقية للحصول على راتب تقاعدي، في محاولة لتحميل العمال أعباء من يفقدون العمل في سن متأخرة، لحين بلوغهم سن التقاعد المبكر أو التقاعد الوجوبي.
ختامًا، قد تكون بعض تعديلات قانون الضمان الأخيرة تصحيحًا متأخرًا لمشاكل استمرت لعقود، لكن الجزء الأكبر من هذه التعديلات لا يخرج على النهج الذي تسير عليه المؤسسة منذ سنوات طويلة، خاصة بتأثير المؤسسات المالية الدولية، والذي يعيد تشكيل الضمان الذي يفترض أن يقوم على المساواة والتضامن بين جميع المواطنين ليتعامل معهم بتمييز بشكل مخالف للدستور الأردني، ولا يحقق الهدف الأول منه وهو تحقيق العدالة الاجتماعية وحماية الفئات الأضعف في المجتمع.
-
الهوامش
[1] في ببان صحفي صادر عن صندوق النقد الدولي في نيسان 1999، يحدد الصندوق معالم اتفاق لمدة ثلاث سنوات تم التوصل إليه مع الأردن، من أجل رفع معدل النمو في الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي إلى 3-4%. وبحسب البيان، فإن الضمان الاجتماعي كان المجالات التي «ركزت عليها أجندة الإصلاح الهيكلي» المتفق عليها بحسب الخطة. هذا ما تؤكد رسالة نوايا أرسلها الأردن للصندوق في تموز 2000، في سياق طلبه لتمويل من الصندوق، تنص على أن «نظام التقاعد العام بشكله الحالي يشكل عبئًا متزايدًا على الميزانية»، وأن الحكومة تنوي «إصلاحه، بهدف نهائي يتمثل في ضم موظفي القطاع العام إلى إطار عمل مؤسسة الضمان الاجتماعي، مع الحفاظ على الاستدامة المالية للمؤسسة».
[2] المادة 43/ب والمادة 40 من قانون الضمان الاجتماعي رقم 30 لعام 1978، والمادة 43/ب والمادة 40 من قانون الضمان الاجتماعي رقم 19 لعام 2001.
[3] تشمل الحالات التي يتاح فيها للمشترك تلقي تعويض الدفعة الواحدة وإنهاء اشتراكه بالضمان: الوفاة أو العجز الطبيعي أو إكمال سن الشيخوخة دون استكمال استحقاق الراتب التقاعدي، مغادرة المؤمن عليه غير الأردني نهائيًا، انتهاء خدمة المؤمن عليها بسبب الزواج أو الطلاق أو الترمل، العزباء فوق 40 سنة، انتهاء الخدمة للذكور فوق سن 55 والإناث فوق سن 50، حصول المؤمن عليه الأردني على جنسية أخرى، الحكم على المؤمن عليه بالسجن مدة لا تقل عن 5 سنوات، الشمول بأحكام قانون التقاعد المدني، استكمال صرف تعويضات سابقة، حرمان العسكريين، حصول الأردني على أي تقاعد، الدراسة للحصول على الشهادة الجامعية الأولى.
[4] ينطبق هذا على تعويضات الدفعة الواحدة بشكل عام حتى سنة 2019، حيث كانت نسبة غير الأردنيين من متلقي التعويض حينها 51%، فيما كانت نسبة النساء 52% من مجمل ملتقي التعويض، و66% من الأردنيين متلقي التعويض. لكن مع فتح باب السلف على حساب الدفعة الواحدة في السنتين الأخيرتين، انخفضت هذه النسب مع بقائها مؤثرة. فأصبحت نسبة غير الأردنيين 21% من مجمل متلقي التعويض، والنساء 31% من مجمل متلقي التعويض، و29% من الأردنيين متلقي التعويض، وذلك لعام 2021.
[5] أعداد المتقاعدين تراكميًا حسب نوع الراتب التقاعدي وفئة الراتب التقاعدي الشهرية كما في 2021/12/31. التقرير السنوي لمؤسسة الضمان الاجتماعي لعام 2021، ص 87.
[6] في قانون عام 2001، بلغ سن التقاعد المبكر 45 عامًا. في تعديل عام 2010، رُفع سن التقاعد المبكر إلى 50 سنة، لكن مع إضافة استثناءات بحسب تاريخ الولادة، تتيح التقاعد المبكر بدءًا من سن 45 وحتى 49، بشروط متدرجة من حيث عدد الاشتراكات. عام 2014، أبقي على النظام نفسه مع رفع عدد الاشتراكات المطلوبة في كل بند.
[7] يقصد بها الرواتب المؤقتة التي كانت تمنح للعائلة التي يزيد عدد أطفالها عن حد معين (3-5 أطفال)، لمدة تسمح بتربية الأطفال قبل عودة الأم للعمل.
[8] للمزيد حول دور صندوق النقد الدولي والبنك الدولي، انظر/ي: حماية المسنين بين اقتصاد السوق الحر والعدالة الاجتماعية: الضمان الاجتماعي في الأردن نموذجًا. محمد خالد الزعبي. دار وائل للطباعة والنشر والتوزيع. 2013.